| ปลายมีนาคมที่ผ่านมา เวที "ประชาชาติเสวนา" ได้เชิญ ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ มาบรรยายพิเศษเรื่อง "มองเศรษฐกิจการเมืองไทย ผ่านรัฐธรรมนูญปี 2550" ณ ห้องประชุมชั้น 5 อาคารมติชน มีสาระสำคัญที่น่าสนใจ ดังนี้
จริงๆ เรื่องรัฐธรรมนูญปี 2550 ผมมีความเห็นตั้งแต่ต้นว่า ประชาชนไม่ควรจะรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ โครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มันเลวร้ายกว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มาก แล้วในความเห็นส่วนตัวของผม ในตอนที่มีการออกเสียงประชามติ ผมคิดว่า ไม่ควรรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ผมยืนอยู่ในค่ายเดียวกับ อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงค์ กับอาจารย์เกษียร เตชะพีระ
แต่ถ้าหากจะมีการแก้ไขกันจริงๆ ผมไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ผมเห็นว่าถ้าจะแก้ไขจะต้องเปลี่ยนวิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญ ซึ่งวิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญมันจะกำหนดเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญ มันจะกำหนดกฎกติกาที่กำกับตลาดการเมือง กำกับสังคมการเมือง ดังนั้นถ้าจะแก้ก็ต้องกลับไปดูเรื่องการออกแบบรัฐธรรมนูญ
ในตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 กับปี 2550 รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 มีเป้าหมายที่ชัดเจนคือพูดถึงเรื่องการปฏิรูปการเมือง แต่เป้าหมายรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ชัดเจน ส่วนหนึ่งก็เพราะว่าอาจจะไม่ต้องการพูดถึง เนื่องจากมีเป้าหมายที่ซ่อนเร้น เช่น ออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อป้องกันไม่ให้ระบอบทักษิณกลับคืนมา
ผมคิดว่าอันนี้อยู่ในใจของคนสำคัญที่อยู่ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ แล้วถ้าเรามาดูกฎกติกาต่างๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ก็จะเห็นภาพเช่นนั้น
นอกจากนี้สิ่งที่ไม่ได้อยู่ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญปี 2550 เรื่องหนึ่ง คือการทำให้สังคมการเมืองอ่อนแอ การทำให้สังคมการเมืองอ่อนแอปรากฏชัดเจนมากในบทบัญญัติต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ 2550 ผู้นำสภาร่างรัฐธรรมนูญ ผู้นำ คมช.ก็จะพูดถึงเรื่องนี้โดยนัย คือไม่ต้องการให้มีรัฐบาลที่เข้มแข็ง
ดังนั้นผมคิดว่า เป้าหมายที่ซ่อนเร้นของรัฐธรรมนูญ 2550 ก็คือ การทำให้การเมืองอ่อนแอ อีกประการคือการป้องกันไม่ให้ระบอบทักษิณกลับมา ซึ่งมันก็พิสูจน์ทันทีหลังการเลือกตั้งว่า มันป้องกันไม่ได้ มันล้มเหลว แต่ที่แย่ก็คือทำให้การเมืองอ่อนแอ แล้วการทำให้การเมืองอ่อนแอมันมีผลไม่ใช่แค่เฉพาะสังคมการเมืองไทย แต่มันมีผลต่อสังคมเศรษฐกิจไทยด้วยในระยะยาว
รื้อโครงสร้างรัฐธรรมนูญใหม่
ดังนั้นในความเห็นส่วนตัวผม ถ้าถามว่ามีเหตุผลที่จะสนับสนุน ให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือรื้อโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ 2550 หรือไม่ ผมคิดว่ามันมีเหตุผล แต่ผมไม่ต้องการให้สนับสนุนให้มีการแก้รัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ผมต้องการให้รื้อโครงสร้างใหม่
ถามว่าวิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญจะเป็นยังไง ? เราต้องกลับมาตอบคำถามว่า ถ้าเราร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง เราควรจะร่างยังไง
ในตอนร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็ดี หรือฉบับ 2550 ก็ดี ส.ส.ร. 2540 และ 2550 ไม่ได้มีการถกอภิปรายจนถึงที่สุดว่า อะไรคือเป้าหมายของการปฏิรูปการเมือง ส.ส.ร. 2540 มีการพูดถึง แต่เนื่องจากมีข้อจำกัดเรื่องเวลา ส่วน ส.ส.ร. 2550 ไม่ได้พูดเลยว่า ถ้าต้องการปฏิรูปการเมืองจะร่างรัฐธรรมนูญยังไง
ผมเสนอว่า ถ้าจะร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง ควรมี เป้าหมายหลัก 2 เป้าหมาย 1.คือการทำให้ตลาดการเมืองมีการ แข่งขันที่สมบูรณ์ขึ้นกว่าเก่า ถ้ายึดเป้าหมายนี้ วิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญก็จะต่างไปจากรัฐธรรมนูญปี 2550 หรือแม้กระทั่ง ต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 2540
คือถ้ายึดเป้าหมายว่าต้องการให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขัน คุณก็จะต้องทำลายอุปสรรคที่กีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมือง เช่น เรื่องระบอบบัณฑิตยาธิปไตย ต้องไม่เอาวุฒิการศึกษามากีดขวางการเข้าสู่ตลาดการเมือง ในเรื่องนี้รัฐธรรมนูญ 2550 ได้ขจัดออกไปส่วนหนึ่ง ก็คือไม่ได้บังคับวุฒิการศึกษาสำหรับผู้ที่สมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. แต่ยังคงบังคับกับ ส.ว. และคนที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี
ถ้าคอนเซ็ปอยู่ที่ให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ก็ต้องไม่บังคับให้นักการเมืองสังกัดพรรค ปล่อยให้ทุกอย่างเป็นไปโดยเสรี ต้องปล่อยให้มีการตั้งพรรคการเมืองได้โดยง่าย รัฐธรรมนูญ 2540 บอกว่า ต้องการคนเพียง 15 คนสามารถตั้งพรรคการเมืองได้ แต่พอไปร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง 2542 กฎหมายพรรคการเมืองมันสร้างกฎกติกาขึ้นมาเยอะแยะไปหมด
กฎหมายนั้นตั้งเงื่อนไขว่าจะต้องมีสาขาในภูมิภาคต่างๆ อย่างน้อย 4 สาขา มีสมาชิกอย่างน้อยกี่คน ซึ่งมันทำให้เกิดต้นทุนของการดำรงอยู่ของพรรคสูง ฉะนั้นพรรคการเมืองตั้งง่ายตามรัฐธรรมนูญ คือผมเคยตั้งข้อกังขาว่า กฎหมายว่าด้วยพรรคการเมือง 2542 มันเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทำไม 2540 ต้องการให้ตั้งพรรคการเมืองโดยง่าย แต่กฎหมายว่าด้วยพรรคการเมืองไปตั้งเงื่อนไขเต็มไปหมด จนกระทั่งการดำรงอยู่ของพรรคการเมืองเป็นไปได้โดยยาก
ดังนั้นถ้าหากว่าเป้าหมายอยู่ที่การทำให้ตลาดการเมืองมีการ แข่งขันมากขึ้น ดีไซน์ของรัฐธรรมนูญต้องเปลี่ยน
สิ่งที่ขาดหายไป คือ ธรรมาภิบาล
อีกเป้าหมาย คือ การปฏิรูปการเมืองจะต้องทำให้สังคมการเมืองมีธรรมาภิบาล ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 ไม่ได้จับเป็นเป้าหมายหลัก ในขณะนี้มีงานวิจัยในวงวิชาเศรษฐศาสตร์เป็นจำนวนมากขึ้นที่ชี้ให้เห็นว่า ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมืองขึ้นอยู่กับประเด็นเรื่องธรรมาภิบาล เวลาที่เราพูดถึงธรรมาภิบาล มันก็จะมีประเด็นย่อย คือ เรื่องความโปร่งใส เรื่องสารสนเทศในทางการเมือง เรื่องการมีส่วนร่วม และเรื่องความรับผิด
ความรับผิดเป็นประเด็นที่ทั้งรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ไม่ได้ให้ความสำคัญ และงานวิจัยที่พูดถึงให้ความสำคัญกับความ รับผิดสูงมาก
รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 อาจเป็นฉบับแรกที่เริ่มให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่องธรรมาภิบาล มีหลักการในเรื่องเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร มีหลักการเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน มีหลักการก็จริง แต่ว่าหลักการต่อไปก็คือ ใครที่ต้องการธรรมาภิบาล คนนั้น จะต้องรับภาระต้นทุนการได้มาของธรรมาภิบาล ซึ่งก็ทำให้ธรรมา ภิบาลเกิดขึ้นได้ยาก
ใครต้องการการมีส่วนร่วม คนนั้นต้องรับภาระต้นทุนของการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมทางการเมืองมันเกิดขึ้นได้ยาก เพราะว่าถ้าประชาชนที่ต้องการการมีส่วนร่วมทางการเมือง จะต้องเป็นคนที่รับภาระต้นทุนของการมีส่วนร่วมในทางการเมือง
เช่น เวลาที่จะบอกให้ประชาชนมีสิทธิในการเสนอเรื่องให้ปลดรัฐมนตรีที่ฉ้อฉลหรือฉ้อราษฎร์บังหลวง รัฐธรรมนูญ 2540 บอกว่า ต้องมีประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งลงนามอย่างน้อย 5 หมื่นคน รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ก็ลดเหลือ 1 หมื่นคน แต่ทั้งหมดนี้ผมต้องการจะบอกว่าความต้องการธรรมาภิบาล คนนั้นต้องรับภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล ซึ่งไม่น่าจะถูกต้อง
good governance เป็น public good มันไม่เหมือนผลไม้ที่เราหยิบใส่ปาก ผลไม้ที่คุณหยิบใส่ปาก คุณได้ประโยชน์คนเดียว แต่ good governance ถ้ามันมีขึ้น มันให้ประโยชน์ไม่เฉพาะกับคนที่เรียกร้อง แต่ยังให้ประโยชน์กับประชาชนอื่นๆ ในสังคมด้วย
ดังนั้นสังคมควรจะรับภาระต้นทุนของ good governance ไม่ควรจะปล่อยให้ประชาชนที่ต้องการความโปร่งใส หรือต้องการการมีส่วนร่วมทางการเมือง เป็นคนรับภาระต้นทุนของธรรมาภิบาล ดังนั้นรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับถึงแม้จะมีหลักการเรื่อง good governance แต่ว่าไม่ได้สนใจในรายละเอียด ไม่ได้สนใจว่าภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งธรรมาภิบาลเป็นภาระต้นทุนของใคร ภาระต้นทุนสูงต่ำแค่ไหน
อีกประเด็นที่รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับไม่ได้ให้ความสำคัญก็คือ เรื่องการรับผิด
ถ้าต้องการให้นักการเมืองหรือพรรคการเมืองมีความรับผิด ก็ต้องมีการสร้างกลไกว่า นักการมืองและพรรคการเมืองที่หาเสียงในการเลือกตั้งด้วยนโยบายอะไร เมื่อขึ้นมายึดกุมอำนาจรัฐได้ ก็ต้องเอานโยบายที่หาเสียงมาดำเนินการในทางปฏิบัติ
แต่ว่ารัฐธรรมนูญ 2540 กับ 2550 ไม่ได้ให้ความสนใจ รัฐธรรมนูญ 2540 กับ 2550 บอกว่า รัฐบาลเวลาที่แถลงนโยบายต่อสภา ต้องแถลงว่านโยบายนั้นอยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ กี่ข้อ ในเรื่องอะไรบ้าง
อันนี้มันเป็นการสร้างความรับผิดต่อ ส.ส.ร. ไม่ใช่ต่อประชาชน แล้วผมคิดว่าหมวด 5 หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ เป็นหมวดที่มันขัดจิตวิญญาณของประชาธิปไตย มันน่าจะเป็นหมวดที่เอาออกไป แต่ก่อนหน้านี้ผมเคยพูดไปว่า หมวด 5 จะอยู่กับเราไปชั่วกัลปาวสาน
ดังนั้นถ้าจะร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง ผมคิดว่าเป้าหมายของการปฏิรูปการเมืองมีอย่างน้อย 2 เป้าหมาย เป้าหมายแรกคือทำให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ เป้าหมายที่ 2 คือต้องทำให้สังคมการเมืองมี good governance
แล้วถ้าเราตั้งต้นที่ 2 จุดนี้ วิธีการออกแบบรัฐธรรมนูญก็จะเปลี่ยนแปลงไป ผมย้ำว่าผมไม่ได้ต้องการให้มีการแก้รัฐธรรมนูญเพียงบางมาตรา ผมเห็นว่ารัฐธรรมนูญ 2550 มันมีปัญหาในเชิงโครงสร้างทั้งฉบับ
เส้นทางสู่...รัฐสวัสดิการ
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ 2550 จะพูดถึงบทบาทของรัฐในด้านต่างๆ แล้ว policy menu ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐกับหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยก็เป็น policy menu ที่จะทำให้สังคมเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนไปเป็นรัฐสวัสดิการ (welfare state) เพราะว่าให้ความสำคัญกับบทบาทของรัฐ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้านต่างๆ
ถ้อยคำที่เขียนไม่เปิดช่องให้ภาคธุรกิจเอกชนเข้ามามีบทบาท ไม่เปิดช่องให้ภาคประชาชนเข้ามามีบทบาท เวลาพูดถึงบทบาท
ของรัฐในการจัดสรรสวัสดิการให้กับคนชรา ให้กับประชาชนที่ทุพพลภาพ คนพิการ หรือให้กับคนจน หรือแม้กระทั่งเรื่องการศึกษา ถ้อยคำที่เขียนไม่เปิดช่องให้ภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชนร่วมมีบทบาท
ฉะนั้นถ้าเป็นไปตามนี้ สังคมเศรษฐกิจไทยก็จะเดินไปสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ แล้วถ้ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุบังคับใช้เกิน 5 ปี เราก็คงจะได้เห็น welfare state เกิดขึ้นในสังคมเศรษฐกิจไทย ถามว่าทำไมรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งมีบทบัญญัติในสาระสำคัญเหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 ในเรื่อง policy menu จึงไม่สามารถผลักดันให้สังคมเศรษฐกิจไทยเป็น welfare state ก็เพราะรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่กำหนดเงื่อนไขและเงื่อนเวลาในการออกกฎหมายลูก
แต่รัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดเงื่อนไขและเงื่อนเวลาในการออกกฎหมายลูก ในบางเรื่องกำหนดเงื่อนเวลาภายใน 1 ปี หลังจากรัฐบาลชุดแรกภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 ในบางเรื่องก็ภายใน 2 ปี จะต้องออกกฎหมายลูกในเรื่องการศึกษา เรื่องการให้สวัสดิการกับคนชรา ให้สวัสดิการกับคนพิการ
ฉะนั้นอย่างช้าภายในปี 2553 กฎหมายลูกพวกนี้ต้องออกหมดแล้ว ก็หมายความว่าบทบาทของรัฐจะเพิ่มขึ้นมากหลังปี 2553 รัฐบาลก็ต้องหารายได้จากการเก็บภาษีมาใช้จ่าย รัฐบาลสมัคร (สุนทรเวช) อาจจะมีความสุขในการลดภาษีในขณะนี้ แต่ถ้ารัฐบาลสมัครอยู่ไปหลังปี 2553 จะต้องกลับมาคิดถึงการขึ้นภาษี
การเปลี่ยนแปลงนี้ economic space ของภาคธุรกิจเอกชนหดหาย ปริมณฑลทางเศรษฐกิจของภาคธุรกิจเอกชนจะต้องลดน้อยลงไป เพราะว่ารัฐมีบทบาทเพิ่มขึ้น
สิ่งที่น่าเป็นห่วงก็คือ 1.innovation ในด้านต่างๆ เมื่อรัฐบาล รุกคืบไปยึด economic space แล้วรัฐบาลเองไม่ค่อยมีศักยภาพในการผลิตนวัตกรรม ในสังคมไทยมันก็อาจจะเชื่องช้าลง มีน้อยลง
ผลกระทบที่ 2.คือผลกระทบที่มีต่อความสามารถในการแข่งขันของสังคมเศรษฐกิจไทยในระบบเศรษฐกิจโลก
หน้า 2
ที่มา : matichon.co.th |