ข่าวกฎหมาย สนช.แก้ไขกฎหมายฟอกเงิน ประสงค์ดี หรือ มีเบื้องหลัง ?

พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2551 มีผลบังคับใช้แล้ว เมื่อวันที่ 2 มีนาคมที่ผ่านมา ล่าสุด ศ.วีระพงษ์ บุญโญภาส ผู้อำนวยการศูนย์ข้อมูลอาชญากรรมทางธุรกิจและการฟอกเงิน คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ อดีตอนุกรรมการยกร่างกฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน วิเคราะห์เบื้องหลังของการแก้ไขกฎหมายฉบับดังกล่าวอย่างมีนัยสำคัญ
เป็นที่ยอมรับกันว่าประเทศไทยเป็นประเทศที่เสี่ยงต่อการฟอกเงิน เงินที่ได้ มาจากการกระทำความผิดจากการ ผลิตและค้ายาเสพย์ติด ค้าหญิง ค้าเด็ก และค้าอาวุธ ล้วนแล้วแต่เกิดขึ้นจากประเทศเพื่อนบ้านที่ล้อมรอบประเทศ ไทยอยู่
นอกจากนั้นปัญหาอาชญากรรมภายในประเทศ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น ปัญหาองค์กรอาชญากรรมของผู้มีอิทธิพล และบุคคลที่มีสีตลอดจนอาชญากรรมข้ามชาติ อาชญากรรมทางเศรษฐกิจ อาชญากรรมที่ทำลายทรัพยากรธรรมชาติ และการก่อการร้าย ต่างเกิดขึ้นอย่างไม่เกรงกลัวกฎหมาย บ้านเมือง
จนดูเสมือนหนึ่งว่ากฎหมายจะสามารถใช้บังคับได้เฉพาะบุคคลเพียงบางกลุ่มของประเทศเท่านั้น
สิ่งที่เหมือนกันประการหนึ่งของอาชญากรรมทั้งหลายที่กล่าวมานี้คือ "เงินได้จำนวนมากจากการก่ออาชญากรรม" เงินได้เหล่านี้มีความสำคัญต่อการคงอยู่ ของอาชญากรรมทุกประเภท
ด้วยเหตุนี้นานาประเทศต่างมีบทบัญญัติกฎหมายในการทำลายเงินได้เหล่านี้ ไม่ว่าเงินนั้นจะแปรสภาพ เปลี่ยนรูปไปเพียงใดก็ตาม กฎหมายที่ว่านี้คือ "กฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน"
ประเทศไทยได้เริ่มประกาศใช้กฎหมายป้องกันและปราบปรามการ ฟอกเงินใน พ.ศ.2542 และถือได้ว่าเป็นกฎหมายที่ถูกต่อต้านโดยบุคคลบางกลุ่มมากที่สุด บุคคลประเภทนั้น ได้แก่
- ข้าราชการและนักการเมืองผู้ทุจริตคอร์รัปชั่น
- กลุ่มบุคคลที่อ้างเรื่องสิทธิเสรีภาพ แต่เบื้องหลังรับเงินสนับสนุนจากในประเทศและต่างประเทศ เพื่อสร้างกระแสมวลชนก่อให้เกิดความวุ่นวายในประเทศ
- องค์กรไม่แสวงหากำไรที่มีหลังฉากรับเงินสนับสนุนจากต่างประเทศเพื่อก่อการร้ายในประเทศ
- ผู้ทรงอิทธิพล ซึ่งประกอบธุรกิจผิดกฎหมาย โดยกระทำเป็นขบวนการ
- กลุ่มนักวิชาการขายตัว ซึ่งแสร้งทำว่าตนเป็นคนมีอุดมการณ์ แต่มีเหตุผลบางประการที่ซ่อนอยู่เบื้องหลัง และ
- กลุ่มของนักธุรกิจการเงิน ซึ่งดำเนินธุรกิจไม่สุจริต
หลังจากประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้แล้ว กระแสการต่อต้านก็ยังมีอยู่ ถึงแม้ว่าจะมีการผลักดันให้มี "ความผิดมูลฐาน" มากขึ้น แต่ถูกคัดค้านมาโดยตลอด
ความผิดมูลฐาน คือ ฐานความผิดที่นำไปสู่การบังคับใช้กฎหมายป้องกันและ ปราบปรามการฟอกเงิน ซึ่งปัจจุบันมี เพียง 11 ความผิดมูลฐาน ได้แก่ (1)ความผิดเกี่ยวกับยาเสพย์ติด (2)ความผิดเกี่ยวกับการค้าหญิง-ค้าเด็ก (3)ความผิดเกี่ยวกับการฉ้อโกงประชาชน (4)ความผิดเกี่ยวกับการยักยอก ฉ้อโกง ซึ่งกระทำลงโดยผู้บริหาร หรือผู้มีอำนาจสั่งการของสถาบันการเงิน (5)ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม (6)ความ ผิดเกี่ยวกับกรรโชก รีดเอาทรัพย์โดยอ้างอำนาจอั้งยี่ ซ่องโจร (7)ความผิดเกี่ยวกับการลักลอบหนีภาษีศุลกากร (8)ความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้าย (9)ความผิด เกี่ยวกับการเลือกตั้ง (10)ความผิดเกี่ยวกับการค้ามนุษย์ และ (11)ความผิดเกี่ยวกับการพนัน
ก่อนหน้าที่จะมีการปฏิรูปการปกครอง ความผิดมูลฐานมีอยู่เพียงแค่ 10 ความผิดมูลฐาน เพื่อความจำเป็นในการบังคับใช้กฎหมาย เนื่องจากมีความผิดมูลฐานไม่เพียงพอ เพราะประเทศเพื่อนบ้าน เช่น ประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ ต่างมีความผิดมูลฐานเป็นร้อยความผิดมูลฐานขึ้นไป
สำนักงาน ปปง.จึงขอเสนอเพิ่มความผิดมูลฐานอีก 8 ความผิดมูลฐาน ซึ่งได้แก่ (1)ความผิดเกี่ยวกับการพนัน (2)ความผิดเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ (3)ความผิดเกี่ยวกับการกระทำไม่เป็นธรรมในการซื้อขายหลักทรัพย์ (4)ความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ
(5)ความผิดเกี่ยวกับกฎหมายปริวรรตเงินตรา (6)ความผิดเกี่ยวกับการค้าอาวุธ (7)ความผิดเกี่ยวกับการฉ้อโกงแรงงาน และ (8)ความผิดเกี่ยวกับสรรพสามิต บุหรี่เถื่อนและสุราเถื่อน
แต่การแก้ไข พ.ร.บ.ป้องกันและ ปราบปรามการฟอกเงิน (ฉบับที่ 2) โดย สนช.ได้ยกเอาบุคคลผู้ซึ่งเคยเป็นผู้บริหารของสำนักงาน ปปง.ขึ้นมาเป็นที่ตั้งแล้ว พยายามแก้กฎหมายเพื่อจำกัดอำนาจในการดำเนินงานของสำนักงาน ปปง.
หลังจากกฎหมายฉบับดังกล่าวมีผลบังคับใช้แล้ว พบว่ามีประเด็นข้อสังเกต ดังนี้
1.การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 3 เกี่ยวกับความผิดมูลฐานในเรื่องความผิดมูลฐานนี้ ได้มีการเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมอีก 8 ความผิดมูลฐาน แต่ได้รับการพิจารณาให้เพิ่มเติมขึ้นมาอีกเพียงมูลฐานเดียว คือ "ความผิดเกี่ยวกับการพนันตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน" จริงๆ แล้วความผิดมูลฐานที่เสนอใหม่ และน่าจะได้รับการพิจารณา มากกว่าความผิดเกี่ยวกับการพนัน เช่น ความผิดเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งประเทศไทยได้พบกับปัญหาการทำลายทรัพยากรธรรมชาติ เช่น การบุกรุกป่าสงวนแห่งชาติมาเป็นระยะเวลานาน มากแล้ว
หลายคนได้เสนอความเห็นว่า หรืออาจจะเป็นเพราะผู้ใหญ่ในบ้านเมืองกำลังมีปัญหาเกี่ยวกับการบุกรุกป่าสงวนแห่งชาติ ความผิดมูลฐานนี้จึงถูกมองข้ามไป ส่วนความผิดมูลฐานอื่นที่เสนอไปแล้ว ล้วนแต่เป็นปัญหาอาชญากรรมที่สำคัญ ของประเทศทั้งนั้น แต่ก็ไม่ได้รับการพิจารณา
2.การแก้ไขมาตรา 12 ในเรื่องคณะ กรรมการธุรกรรม สำหรับบทบาทของ คณะกรรมการธุรกรรมในการบังคับใช้กฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ถือได้ว่ามีความสำคัญมาก เพราะเป็นด่านแรกที่ต้องบังคับใช้กฎหมายป้องกัน และปราบปรามการฟอกเงิน ในปัจจุบันคณะกรรมการธุรกรรม ประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิในแต่ละสาขาอาชีพทั้งสิ้น 4 คน ได้แก่ ผู้ทรงคุณวุฒิจากตุลาการ ผู้ทรงคุณวุฒิจากอัยการ ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านการเงิน และนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยโดยมีเลขาธิการเป็นประธาน
และคณะกรรมการ ปปง. ซึ่งมีภาระหน้าที่การควบคุมดูแล การดำเนินงานของสำนักงาน ปปง. เป็นผู้แต่งตั้ง ซึ่งนานาประเทศก็ได้ดำเนินการในลักษณะนี้ทั้งนั้น
แต่หลังจากผ่านการแก้ไขโดยคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของ สนช.แล้ว ปรากฏว่าคณะกรรมการธุรกรรมมาจาก 1.ผู้ได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม 2.ผู้ได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน 3.ผู้ได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ 4.ผู้ได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการอัยการ 5.เลขาธิการ ปปง.
จากโครงสร้างดังกล่าวถือว่าเป็นการเข้าไปแทรกแซงการทำงานของสำนักงาน ปปง.โดยตรง เพราะแทนที่จะมีการ กลั่นกรองสองชั้น คือ ผ่านการคัดเลือกในเบื้องต้น และคณะกรรมการ ปปง. พิจารณาความเหมาะสมในการแต่งตั้งอีกครั้งหนึ่ง แต่กลับให้การพิจารณาตกไปอยู่กับหน่วยงานที่เสนอชื่อเข้ามา
นอกจากนี้ผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งปกติจะเป็นองค์กรภายนอกที่คอยตรวจสอบการทำงานในด้านสิทธิมนุษยชน แต่กลับถูกให้เป็นหนึ่งในกรรมการธุรกรรมด้วย แสดงให้เห็นถึงความรอบรู้ของผู้เสนอแก้ไขว่าอยู่ในวงจำกัดเพียงใด
เพราะแม้แต่ประเทศสหรัฐอเมริกา และออสเตรเลีย ซึ่งเป็นต้นตำรับของการบังคับใช้กฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ก็ยังไม่กล้าที่จะดำเนินการลักษณะนี้ นอกจากนี้ตามโครงสร้างเดิมของคณะกรรมการธุรกรรม เลขาธิการ เป็นประธาน
แต่ตามกฎหมายที่มีการแก้ไขใหม่ให้เลขาธิการเป็นกรรมการและเลขานุการ เพียงแค่นี้ก็เห็นได้ชัดถึงเจตนารมณ์ของ ผู้ขอแก้ไขได้แล้วว่ามีอยู่อย่างไร
3.การแก้ไขเพิ่มเติม ในเรื่องอำนาจหน้าที่ของเลขาธิการในมาตรา 18 ของ พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ.2551 โดยกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่เพิ่มเติม แต่ในที่นี้จะขอวิเคราะห์กรณีตามมาตรา 37 ซึ่งบัญญัติว่า...รายงานการสั่งยับยั้งการทำธุรกรรมตามมาตรา 35 และมาตรา 36 ต่อคณะกรรมการธุรกรรม คณะกรรมการ ปปง. และคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดังได้กล่าวมาแล้วว่าการฟอกเงินในปัจจุบันมีการดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว ยิ่งถ้ามีเทคโนโลยีเข้าช่วยด้วยแล้ว การกระทำความผิดอาจจะสำเร็จลงภายในเวลาเพียงไม่กี่นาที
ดังนั้นการยับยั้งธุรกรรมภายในเวลา 3 วัน 10 วัน และ 90 วัน ต้องกระทำอย่างรวดเร็ว การกำหนดให้รายงานผลการยับยั้งไปยังคณะกรรมการธุรกรรม และคณะกรรมการ ปปง. ก็เป็นวิธีที่กระทำกันอยู่ เพราะเป็นเรื่องภายในหน่วยงานเดียวกัน
แต่การกำหนดให้รายงานไปยังคณะกรรมการ ป.ป.ช.ด้วยนั้น แสดงให้เห็นถึงความอ่อนด้อยในประสบการณ์ทำงานของ ผู้เสนอขอให้แก้ไขอย่างแท้จริง เพราะภาระการทำงานของ 2 หน่วยงานนี้มีความ แตกต่างกันอย่างเห็นได้ชัด
ภาระหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในเรื่องเกี่ยวกับการทุจริต คอร์รัปชั่น ก็มีอย่างล้นเหลือ ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาเคยมีเรื่องค้างพิจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. นับเป็นหมื่นเรื่อง
การที่จะไปเพิ่มภาระหน้าที่ให้กับคณะกรรมการ ป.ป.ช.มีนัยที่จะมองได้ 2 ทางคือ ทางที่หนึ่งอาจเสนอไปด้วยความสุจริตใจ แต่มีความรอบรู้ในวงจำกัด หรือทางที่สอง ทำให้การทำงานของสำนักงาน ปปง.ต้องติดขัด และยากที่จะบังคับใช้กฎหมายต่อไปได้ ซึ่งอาจจะเป็นประโยชน์ต่อคนบางกลุ่มก็ได้
"ผมติชมด้วยความเป็นธรรม มิได้มุ่งที่จะเข้าข้างฝ่ายใด แต่ต้องการให้ผลงาน การแก้ไขกฎหมายที่ออกมาสู่สาธารณะถูก มองอย่างชื่นชม แทนที่จะถูกมองอย่างลบหลู่ อยากจะเตือนสตินักกฎหมายสายปฏิบัติและสายวิชาการ ตลอดจนนักวิชาการอื่นด้วยว่า คนไทยไม่ได้โง่อย่างที่ท่านคิด"
หน้า 36